國(guó)務(wù)院、中央軍委于11月14日正式對(duì)外發(fā)布早前已于8月19日制定的《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《改革意見(jiàn)》)，對(duì)深化我國(guó)低空空域管理改革作出明確部署。意見(jiàn)中首次明確了深化低空空域管理改革的總體目標(biāo)、階段步驟和主要任務(wù)。
以下為《改革意見(jiàn)》全文。
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)，各軍區(qū)、各軍兵種、各總部，武警部隊(duì)：
低空空域是通用航空活動(dòng)的主要區(qū)域，深化低空空域管理改革，是大力發(fā)展通用航空、繁榮我國(guó)航空業(yè)的重要舉措，是促 進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要。黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委十分重視發(fā)展航空業(yè)和做好空管工作，在軍地雙方的共同努力下，我國(guó)空域管理不斷改進(jìn)，空域資源逐 步得到有效利用，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。隨著我國(guó)航空事業(yè)特別是通用航空事業(yè)的快速發(fā)展，空域管理工作出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，亟 需通過(guò)深化改革加以解決?，F(xiàn)就深化我國(guó)低空空域管理改革提出以下意見(jiàn)。
一、充分認(rèn)識(shí)深化低空空域管理改革的重大意義
低空空域管理改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。近年來(lái)，我國(guó)通用航空快速發(fā)展，飛行總量年均增長(zhǎng)達(dá)10％以上，行業(yè) 規(guī)模日益擴(kuò)大，應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展，飛行種類日益增多，飛行需求漸趨旺盛。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，預(yù)計(jì)今后10年間我國(guó)通用航空年 均增長(zhǎng)將達(dá)到15％以上，對(duì)低空空域的需求與日俱增，將對(duì)低空空域管理和服務(wù)提出更高的要求。適時(shí)深化低空空域管理改革，有利于充分開(kāi)發(fā)利用低空空域資 源，促進(jìn)通用航空事業(yè)、航空制造業(yè)和綜合交通運(yùn)輸體系的發(fā)展；有利于拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大就業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；有利于為國(guó)防建設(shè)提供航空人力資源儲(chǔ)備和基 礎(chǔ)環(huán)境支撐，對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
低空空域管理改革是一項(xiàng)緊迫而重大的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在低空空域管理改革方面進(jìn)行了探索，低空空域管 理政策法規(guī)相繼出臺(tái)，運(yùn)行管理不斷改進(jìn)，保障手段得到改善，改革試點(diǎn)取得了初步成效。同時(shí)必須看到，低空空域管理還存在空域劃分不夠合理、管理體制不夠科 學(xué)、運(yùn)行機(jī)制不夠順暢、法規(guī)制度不夠健全、手段建設(shè)不夠配套、安全責(zé)任不夠明晰、服務(wù)保障不夠完善等問(wèn)題，與通用航空用戶和社會(huì)公眾期望還有較大差距。當(dāng) 前，低空空域管理改革正處于重要階段，必須研究制定更加有力的政策措施，抓緊解決現(xiàn)行管理模式與不斷增長(zhǎng)的低空空域需求之間的矛盾，切實(shí)改進(jìn)和完善管理與 服務(wù)，推動(dòng)航空事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。
二、深化低空空域管理改革的總體思路
指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以快速增長(zhǎng)的通用航空需求為牽 引，以構(gòu)建服務(wù)便捷、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理模式和運(yùn)行機(jī)制為重點(diǎn)，牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念，確?？辗腊踩€(wěn)定，積極穩(wěn)妥推進(jìn)低空空域管理改革，最大限度盤(pán)活低空空 域資源，促進(jìn)通用航空事業(yè)健康有序發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。
基本原則。
堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)制定方案。把低空空域管理改革作為今后一個(gè)時(shí)期國(guó)家空管改革和建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，加強(qiáng)整體方案設(shè)計(jì)，合理確定目標(biāo)任務(wù)，科學(xué)制定方法步驟，不斷探索和完善具有中國(guó)特色的低空空域管理體制、運(yùn)行機(jī)制、政策法規(guī)和服務(wù)保障體系。
深化理論研究，發(fā)揮先導(dǎo)作用。深入研究和構(gòu)建我國(guó)低空空域管理理論體系，全面系統(tǒng)分析低空空域管理改革的基本問(wèn)題，進(jìn)一步形成共識(shí)、統(tǒng)一思想，為改革提供理論指導(dǎo)。
精心組織試點(diǎn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。選擇具有典型代表意義的區(qū)域進(jìn)行深化改革試點(diǎn)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善對(duì)策措施，為全面推開(kāi)低空空域管理改革奠定基礎(chǔ)。
加強(qiáng)科技創(chuàng)新，完善技術(shù)保障。堅(jiān)持從國(guó)情軍情出發(fā)，借鑒國(guó)際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和先進(jìn)理念，加大技術(shù)攻關(guān)力度，加強(qiáng)技術(shù)引進(jìn)和消化吸收再創(chuàng)新，努力提高技術(shù)保障能力和自主可控水平。
堅(jiān)持安全第一，切實(shí)規(guī)范管理。牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念，始終把確?？辗腊踩w行安全和地面重要目標(biāo)安全放在首位，層層落實(shí)責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)管理，嚴(yán)格規(guī)范操作，堅(jiān)決防止引發(fā)重大安全問(wèn)題。
改革目標(biāo)。
1.總體目標(biāo)。
通過(guò)5至10年的全面建設(shè)和深化改革，在低空空域管理領(lǐng)域建立起科學(xué)的理論體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、運(yùn)行管理體系和服務(wù)保障體系，逐步形成一整套既有中國(guó)特色又符合低空空域管理規(guī)律的組織模式、制度安排和運(yùn)作方式、充分開(kāi)發(fā)和有效利用低空空域資源。
2.階段目標(biāo)。
試點(diǎn)階段：在長(zhǎng)春、廣州飛行管制分區(qū)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在沈陽(yáng)、廣州飛行管制區(qū)進(jìn)行深化試點(diǎn)，在更大范圍深入探索低空空域管理改革的經(jīng)驗(yàn)做法，研究提出低空空域劃分標(biāo)準(zhǔn)，完善政策法規(guī)，探索運(yùn)行機(jī)制，簡(jiǎn)化工作程序，優(yōu)化服務(wù)保障模式，為全面推進(jìn)低空空域管理改革奠定基礎(chǔ)。
推廣階段：在全國(guó)推廣改革試點(diǎn)，在北京、蘭州、濟(jì)南、南京、成都飛行管制區(qū)分類劃設(shè)低空空域，進(jìn)一步建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化運(yùn)行管理模式、合理布局和建設(shè)服務(wù)保障網(wǎng)點(diǎn)，基本形成政府監(jiān)管、行業(yè)指導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、全國(guó)一體的低空空域運(yùn)行管理和服務(wù)保障體系。
深化階段：進(jìn)一步深化改革，使低空空域管理體制機(jī)制先進(jìn)合理、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)完善、運(yùn)行管理高效順暢、服務(wù)保障體系可靠完備，低空空域資源得到科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用。
三、深化低空空域管理改革的主要任務(wù)和措施
分類劃設(shè)低空空域。按照管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域劃設(shè)低空空域，區(qū)分不同模式實(shí)行分類管理試點(diǎn)。管制空域，航 空用戶申請(qǐng)飛行計(jì)劃，空管部門(mén)掌握飛行動(dòng)態(tài)，實(shí)施管制指揮；監(jiān)視空域，航空用戶報(bào)備飛行計(jì)劃，空管部門(mén)監(jiān)視飛行動(dòng)態(tài)，提供飛行情報(bào)和告警服務(wù)；報(bào)告空域， 航空用戶報(bào)備飛行計(jì)劃，向空管部門(mén)通告起飛和降落時(shí)刻，自行組織實(shí)施，空管部門(mén)根據(jù)用戶需要，提供航行情 <http://quotes.money.163.com/>報(bào) 服務(wù)?？哲姇?huì)同有關(guān)單位和部門(mén)，統(tǒng)籌公共運(yùn)輸航空、通用航空和軍事航空低空使用需求，研究提出各類低空空域劃設(shè)方案報(bào)國(guó)家空管委審批，逐步調(diào)整審批權(quán)限。 各類低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下，可根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)和實(shí)際需要，具體劃設(shè)低空空域高度范圍，報(bào)批后嚴(yán)格掌握?qǐng)?zhí)行。民航局會(huì)同空軍研究論證 在現(xiàn)行航路內(nèi)、高度4000米以下，按監(jiān)視空域管理辦法為通用航空飛行提供空中交通服務(wù)。在空中禁區(qū)、空中危險(xiǎn)區(qū)、國(guó)境地帶、全國(guó)重點(diǎn)防空目標(biāo)區(qū)和重點(diǎn)防 空目標(biāo)周?chē)欢▍^(qū)域上空以及飛行密集地區(qū)、機(jī)場(chǎng)管制地帶等區(qū)域，原則上不劃設(shè)監(jiān)視空域和報(bào)告空域。
加快推進(jìn)深化低空空域管理改革試點(diǎn)。按照國(guó)家空管委統(tǒng)一部署，空軍統(tǒng)一組織試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各有關(guān)單位，借鑒飛行管制分 區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，研究制定擴(kuò)大試點(diǎn)的總體方案和實(shí)施細(xì)則，明確目標(biāo)任務(wù)、方法步驟和具體措施。通過(guò)擴(kuò)大試點(diǎn)，進(jìn)一步研究提出飛行管制區(qū)內(nèi)低空空域分類劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn) 和各類通用航空器準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，低空空域管理的政策法規(guī)和運(yùn)行機(jī)制，以及大范圍構(gòu)建服務(wù)保障網(wǎng)點(diǎn)的措施辦法。要高度重視理論研究，結(jié)合試點(diǎn)研究構(gòu)建低空空域管 理的理論體系，指導(dǎo)改革實(shí)踐。要及時(shí)研究解決試點(diǎn)中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，在確保安全的前提下，允許突破現(xiàn)行規(guī)章，實(shí)行機(jī)制和制度創(chuàng)新，為全面推開(kāi)低空空域 管理改革探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)。
構(gòu)建低空空域法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。結(jié)合制定航空法，將低空空域管理納入法律體系，為開(kāi)發(fā)利用低空空域資源和實(shí)施有效管理 提供法律保障；根據(jù)通用航空發(fā)展需求和改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法，組織修訂《通用航空飛行管制條例》?？哲姇?huì)同民航局研究制定低空空域分類標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行管理規(guī)范，制 定完善小型運(yùn)輸機(jī)、直升機(jī)在低空空域內(nèi)的儀表、目視飛行規(guī)則及配套法規(guī)。民航局組織制定完善通用航空器準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)、通用航空有償服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員教育培訓(xùn) 標(biāo)準(zhǔn)、飛行執(zhí)照管理規(guī)章、儀表和目視飛行規(guī)則等，逐步形成具有中國(guó)特色的低空空域管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。
建立高效便捷安全的運(yùn)行管理機(jī)制。軍民航各級(jí)航空管理部門(mén)要牢固樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)通用航空起降點(diǎn)審批辦法，簡(jiǎn)化 審批程序，縮短審批時(shí)間。采用多種通聯(lián)手段，方便航空用戶申報(bào)飛行計(jì)劃、報(bào)備相關(guān)事宜。適應(yīng)通用航空飛行時(shí)效性強(qiáng)的特點(diǎn)，研究在監(jiān)視、報(bào)告空域?qū)嵭锌展懿?門(mén)監(jiān)督管理，通用航空用戶自主運(yùn)行、自負(fù)責(zé)任的運(yùn)行管理模式。采取在網(wǎng)站發(fā)布信息、發(fā)行低空航圖等多種方式，及時(shí)公布低空空域劃設(shè)使用情況，發(fā)布通用航空 飛行所需的相關(guān)信息，提高低空空域運(yùn)行管理和服務(wù)效率。
加強(qiáng)低空空域管理配套設(shè)施建設(shè)。圍繞提高管理能力和服務(wù)保障水平，由國(guó)家空管委辦公室根據(jù)低空空域劃分情況，組織 有關(guān)單位研究論證不同區(qū)域內(nèi)配套設(shè)施設(shè)備建設(shè)需求，研究制定建設(shè)規(guī)劃，明確建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)地面監(jiān)視、通信、導(dǎo)航、氣象服務(wù)等各類設(shè)施設(shè)備建設(shè)作出具體 規(guī)劃，對(duì)機(jī)載設(shè)備提出明確要求。2010年年底前，空軍組織完成低空空域管理改革試點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)，結(jié)合試點(diǎn)研究提出管制、監(jiān)視、報(bào)告三種不同空域內(nèi)設(shè)施 設(shè)備建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，會(huì)同民航局共同印制發(fā)行低空航圖，為全面推開(kāi)低空空域管理配套設(shè)施建設(shè)摸索經(jīng)驗(yàn)。把低空空域管理設(shè)施設(shè)備建設(shè)納入軍民航空管系 統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，加大政策支持和經(jīng)費(fèi)投入力度，為推進(jìn)改革創(chuàng)造有利條件。軍民航要依據(jù)建設(shè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行深入研究論證，確保建設(shè)質(zhì)量， 充分發(fā)揮投資效益。
完善通用航空服務(wù)保障體系。在現(xiàn)行空管體系下，按照區(qū)域、分區(qū)、航空服務(wù)站三級(jí)服務(wù)管理架構(gòu)，建立通用航空服務(wù)保 障體系。國(guó)家空管委辦公室組織有關(guān)單位，研究論證通用航空服務(wù)保障體系建設(shè)需求、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和整體布局，制定建設(shè)規(guī)劃。區(qū)域、分區(qū)通用航空保障系統(tǒng)，依托現(xiàn) 有管制中心建設(shè)；航空服務(wù)站建設(shè)與管理，由民航負(fù)責(zé)。要充分利用現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)管制中心，增加設(shè)備、擴(kuò)展功能，為通用航空飛行及時(shí)提供氣象服務(wù)、飛行計(jì)劃服務(wù)、 航行情報(bào)服務(wù)、告警服務(wù)、飛行支援、應(yīng)急救援和其他相關(guān)支持。鼓勵(lì)地方政府和社會(huì)力量在現(xiàn)行空管能力覆蓋不到的地區(qū)，投資建設(shè)航空服務(wù)站，納入空管行業(yè)管 理體系。通用航空用戶根據(jù)飛行需要，就近在航空服務(wù)站獲取服務(wù)。
建立健全飛行人員培訓(xùn)機(jī)制。適應(yīng)通用航空快速發(fā)展和安全有序運(yùn)行需要，由民航局牽頭，系統(tǒng)研究論證加強(qiáng)通用航空飛 行人員培訓(xùn)問(wèn)題，提出改進(jìn)意見(jiàn)。加強(qiáng)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查，完善培訓(xùn)考核內(nèi)容和方法，航空管理部門(mén)嚴(yán)格組織輕型航空器飛行駕駛執(zhí)照發(fā)放管理和資質(zhì)審 核。航空公司認(rèn)真組織飛行人員崗前培訓(xùn)，嚴(yán)格遵守飛行規(guī)則，熟悉飛行環(huán)境，熟練掌握通用航空飛行特點(diǎn)和特殊情況處置方法。各地區(qū)空管協(xié)調(diào)委要認(rèn)真研究做好 通用航空從業(yè)人員安全教育工作，從本地區(qū)特點(diǎn)出發(fā)，采取有效的組織方式，加強(qiáng)通用航空從業(yè)人員的空防安全、航空法規(guī)、空域管理、防止空中相撞等方面的教 育，指導(dǎo)通用航空公司每年開(kāi)展不少于一次的集中教育培訓(xùn)，促進(jìn)通用航空從業(yè)人員學(xué)法、知法、守法。
加強(qiáng)低空空域飛行安全監(jiān)控和管理。貫徹安全第一、預(yù)防為主的方針，嚴(yán)格低空空域使用資格審查，嚴(yán)密組織低空飛行活 動(dòng)，嚴(yán)防發(fā)生重大安全事故。組織實(shí)施低空飛行，航空用戶承擔(dān)目視飛行安全主體責(zé)任，空管運(yùn)行部門(mén)負(fù)責(zé)提供儀表飛行安全間隔服務(wù)。各級(jí)民航主管部門(mén)積極協(xié)調(diào) 當(dāng)?shù)卣蛙姾接嘘P(guān)部門(mén)，依據(jù)我國(guó)飛行法律規(guī)章，建立完善低空空域飛行違規(guī)處罰機(jī)制，積極會(huì)同公安、工商等部門(mén)實(shí)施軍地聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)肅處理超執(zhí)照等級(jí)飛 行、超空域范圍飛行等擾亂空中秩序的違法行為，確保飛行安全和地面重要目標(biāo)安全。軍民航空管部門(mén)牽頭研究制定和完善低空飛行突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案，明確相 關(guān)單位職責(zé)和工作程序，建立應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，確保及時(shí)有效處置各類緊急突發(fā)事件。
建立低空空域管理評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。由國(guó)家空管委辦公室牽頭，組織航空管理部門(mén)、航空用戶、科研院所等單位，制定低空 空域管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，研究開(kāi)發(fā)綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)，督導(dǎo)軍民航各級(jí)空管部門(mén)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)做好管理評(píng)估工作。各地區(qū)空管協(xié)調(diào)委要把管理評(píng)估工作作為空管績(jī)效考評(píng)的重要內(nèi) 容，從起降點(diǎn)布局、空域使用效率、飛行安全指標(biāo)、航空服務(wù)站服務(wù)質(zhì)量、用戶滿意程度等方面，定期對(duì)本地區(qū)低空空域運(yùn)行管理情況進(jìn)行分析評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解 決問(wèn)題。要充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督作用，注意聽(tīng)取社會(huì)各界特別是通用航空用戶的意見(jiàn)建議，不斷改進(jìn)管理方式和手段，提高低空空域管理水平。
四、切實(shí)加強(qiáng)深化低空空域管理改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)
加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家空管委負(fù)責(zé)全國(guó)低空空域管理改革的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，各地區(qū)空管協(xié)調(diào)委負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)改革工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。各有關(guān)部門(mén)和單位要牢固樹(shù)立大局觀念，團(tuán)結(jié)協(xié)作，緊密配合，積極解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，加快推進(jìn)深化低空空域管理改革。
加強(qiáng)宣傳教育。要大力加強(qiáng)航空法制宣傳教育，提高社會(huì)公眾和通用航空用戶的航空法制意識(shí)，形成關(guān)心航 空事業(yè)發(fā)展、支持低空空域管理改革、維護(hù)空防安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。新聞媒體要廣泛宣傳深化低空空域管理改革的重大意義，普及通用航空知識(shí)，正確引導(dǎo)公眾了 解掌握相關(guān)政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)要求和有關(guān)常識(shí)，為推進(jìn)低空空域管理改革營(yíng)造良好氛圍。
中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院
中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)
二○-○年八月十九日