對四部委463號文的解讀及應對策略研究

　　2012年最后一天，財政部、國家發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會等四部委聯(lián)合下發(fā)《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預[2012]463，以下稱"463號文"），試圖制止地方政府及其融資平臺公司采用各類違法違規(guī)方式進行融資的行為。

　　出臺背景

　　2007年世界金融風暴開始后，中國便被動的走上了以基礎設施投資維持經(jīng)濟發(fā)展的漫長道路。地方政府利用融資平臺開始大力推進基礎建設的投資。隨后中央政府注意到，投資過剩將可能通過系統(tǒng)性風險的爆發(fā)連累整個中國金融和經(jīng)濟體系。因此從2009年開始，國家各部委開始主動著手管理地方政府融資行為。

　　463號文的發(fā)文時間是2012年年底，在*********之后、各地方政府制定2013年財政預算之前，其目的可能是限制和規(guī)范地方政府融資行為，防止在政府換屆、十二五規(guī)劃和城鎮(zhèn)化建設多重因素影響下出現(xiàn)大躍進式的建設，為社會資本的投資熱情降溫。

　　463號文主要內容

　　463號文全篇以五條內容、十六個"不得"統(tǒng)領全文（見表一），對地方政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體、融資平臺的融資行為進行了嚴格的限定。

 　表一：四部委463號文主要內容

 

　　影響分析

　　1.緊急剎車隱性舉債的政府公益性項目

　　現(xiàn)階段，許多公開發(fā)行的產品有可能已經(jīng)介入到政府債務"借新還舊"的鏈條之中。一些非銀行金融機構通過運作，將社會資金間接導入政府公益性項目，這種表外融資行為都對投融資平臺提供了另類支持，但同時也使得政府舉債更加隱蔽和不透明。463號文此時踩下剎車，不僅希望各級地方政府能夠從源頭項目融資上正本清源，遏制各類違法違規(guī)的融資行為，清理地方的隱性債務，減少政府債務風險。同時希望對金融市場中各類服務機構的后續(xù)運作帶來影響，避免形成風險傳導鏈條，也盡量避免影子銀行風險與平臺風險的疊加。

　　2.發(fā)文效力及發(fā)文內容的可操作性待考究

　　此次463號文，是由財政部預算部門匯總成文后由四部委（財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會）聯(lián)合發(fā)出，與19號文相比，在效力和實施方面也會存在一定的差異。同時，19號文尚存在內容模糊，不可完全執(zhí)行的缺陷，463號文同樣存有此類硬傷。463號文規(guī)定了很多個"不得"，但監(jiān)管主體、操作的內容、監(jiān)管的執(zhí)行等方面存在著較大模糊，可操作性并不強。

　　3.463號文件的信號意義大于實際意義

　　463號文并非國家層面的文件，中央不會讓地方喪失發(fā)展動力。特別是*********、兩會提出的"中國夢"、"城鎮(zhèn)化"，依托于城鎮(zhèn)化建設與基礎設施投入，融資平臺的存在將是長期而又充滿歷史使命的產物。463號文的指向性和目的性非常明顯，希望為地方政府制定財政預算時提供充分的參考，同時引起各級地方政府，特別是政府融資平臺公司的高度重視，切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范財政金融風險的責任。

　　應對策略

　　通過對463號文的解讀，結合對目前經(jīng)濟形勢及未來政策走向的把握，地方政府和融資平臺公司在此輪調控中機遇與挑戰(zhàn)并存，應做到拓寬思路、積極應對。

　　1.規(guī)劃城市經(jīng)營，防范債務風險

　　在19號文的基礎上，463號文進一步框定了融資平臺公司的能動空間，迫使地方政府必須站在經(jīng)營城市的角度上，理清自身資產，合理進行城市發(fā)展規(guī)劃和投融資規(guī)劃。從短期來看，一方面要求地方政府降低平臺公司的融資壓力，另一方面，也要求地方政府真正做大融資平臺經(jīng)營性資產規(guī)模。從長期來看，應以新型城鎮(zhèn)化為契機，推動落實以"工業(yè)化"為主體的經(jīng)濟結構調整，同時，切實做好城市規(guī)劃，控制債務風險，避免地方財政引發(fā)的債務風險向金融風險轉移。
　
    2.創(chuàng)新融資模式，加大融資力度

　　在新一屆政府主推"小城鎮(zhèn)，城市化"的國家戰(zhàn)略背景下，2013年地方政府借助平臺融資的需求將持續(xù)旺盛。2012年由于銀監(jiān)會對銀行平臺貸款進行嚴格限制，這樣的"嚴防死守"讓不少地方融資平臺轉而從信托渠道及發(fā)城投債獲得的融資。但信托的融資成本高企、企業(yè)債審批難。因此2013年，融資平臺應該創(chuàng)新融資模式，增加融資渠道。比如在銀行的表外貸款通道作足文章，或利用證券公司的閑散資金，另外也可加大股權融資方面的力度。

　　3.加強自我造血，創(chuàng)新商業(yè)模式

　　在城市投資方面，將投資項目劃分為公益性、收益性、準收益性三類。對于實體運作的融資平臺而言，要取得長期穩(wěn)定現(xiàn)金流平衡，除深挖企業(yè)內部管理，走集團多元化發(fā)展線路外，增加收益性項目的策劃及投入，提升自我造血功能也勢在必行，同時以土地出讓收入、稅收返還、經(jīng)營性收入覆蓋公益性項目及準收益性項目的巨大投入，實現(xiàn)融資平臺的長遠發(fā)展。另外，加大企業(yè)人才的培養(yǎng)，吸引高層次人才的加盟，也是融資平臺長遠戰(zhàn)略之計。同時，在政策的許可下，融資平臺企業(yè)可以放開債權和股權，吸引民營資本，介入準收益性項目及收益性項目。

　　結語及展望

　　463號文雖然對于融資平臺公司的土地融資管理嚴格，但卻無法阻止地方政府利用其他資產擴張融資平臺以獲得更多融資能力，或通過所控制的融資平臺以外的國有企業(yè)融資以回避地方政府債務監(jiān)管。總體而言，463號文更像是權宜之策，是在特別時期提示地方政府防范風險，信號意義大于實際意義。

　　此外，就未來政策走向來看，《預算法》二審稿的擱置，預示著地方政府成為真正意義上的發(fā)債主體將不再是鏡花水月之事。1994年分稅制改革，按照稅權劃分稅權，進行分級管理，使得地方政府財權不足、事權過多，地方政府成立融資平臺企業(yè)也是走曲線報國線路。目前，中央財政充盈，短期內看，在考慮項目合法合規(guī)的前提下，加大對地方政府或融資平臺放貸將成為大概率事件。長期來看，分稅制的改革也不是沒有可能，進而從根本上解決地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。